ТЕЗИСЫ ДОКЛАДА
для конференции «Путь на Магадан»
03-04 июня 2022 г., г. Якутск
ПО ТЕМЕ: возможные организационно-правовые и финансовые схемы реализации, а также предварительная оценка эффективности инвестиционного проекта строительства новой железнодорожной линии Якутск (Нижний Бестях) – Магадан
Международная практика проектов ГЧП
Возможные формы партнерства
Очень часто при реализации инвестиционных проектов происходит взаимодействие частных инвесторов и заинтересованных публичных образований (органов государственной власти, субъектов и муниципальных образований), что требует взаимодействия указанных сторон, в том числе путем подписания соответствующих соглашений.
При этом необходимо дифференцировать проекты частно-государственного партнерства (ЧГП) и проекты государственно-частного партнерства (ГЧП). Если в первом случае заинтересованной стороной и основным выгодоприобретателем от реализации инвестиционного проекта является частная сторона, то во втором случае публичная сторона заинтересована в поиске финансовых ресурсов и экспертизы частного сектора для осуществления возложенных на него функций.
Как правило проекты ГЧП характеризуются созданием объектов государственной собственности, в то время как проекты ЧГП – созданием объектов частной собственности, при этом проекты частно-государственного партнерства характеризуются развитием доходных бизнес-проектов, генерирующих высокую доходную базу, однако которым требуется государственная поддержка для создания сопутствующей инфраструктуры или покупки оборудования или средств производства, которую бизнес не может окупить за счет создаваемого бизнеса. В свою очередь, проекты ГЧП как правило имеют низкую доходную базу или ее полное отсутствие. В последнем случае требуется создание доходной базы за счет средств публичной стороны.
Форма проектов ГЧП широка и зависит от передаваемых частному сектору функций: (Design – проектирование, Build – строительство, Financing - финансирование, Operate – Эксплуатация). В мировой практике также отдельно выделяют права владения на объект ГЧП: Transfer – передача собственности от частного публичному партнеру, Own – владение частным партнером.
Крайними случаями ГЧП являются: Приватизация (все функции переданы частному партнеру), до Государственного заказа (все функции за исключением строительства остаются за государственным партнером).
В западной практике широко известны такие формы ГЧП как: BTO, BOOT, DBFO, которые являются промежуточными формами партнерства по сравнению с вышеуказанными (приватизация и государственный заказ).
При этом в соответствии с западной практикой для выбора формы ГЧП публичный партнер проводит анализ по выявлению функций, которые целесообразно передать частному партнеру исходя из принципа риск – доходность. Указанный анализ получил название Public Sector Comparator. Так в некоторых случаях публичному партнеру выгоднее напрямую привлечь заемные средства с рынка капиталов путем выпуска облигационных займов (которые намного дешевле средств, привлекаемых частными инвесторами) и направить их на строительство путем размещения соответствующего Государственного заказа.
Необходимо отметить, что проекты ГЧП обычно структурируются на принципах проектного финансирования, в рамках которого создается Специальная Проектная Компания (Special Purpose Vehicle), ответственная за реализацию проекта. Более подробно о необходимости использования проектного финансирования далее при выборе формы ГЧП по проекту строительства новой железнодорожной линии Якутск (Нижний Бестях) – Магадан.
Государственная поддержка и механизмы оплаты проектов ГЧП
Проекты ГЧП строятся на принципах распределения расходов, доходов, рисков и выгод при реализации проекта между публичным и частным партнером. При этом в западной практике исходят из принципа, что риск на себя должна брать сторона, которая лучше его понимает и контролирует. Поэтому обычно макроэкономические риски берет на себя публичная сторона, риски по качеству проектирования и строительства – частная сторона. Также с целью стимулирования частного инвестора по созданию качественного проекта целесообразно передать ему эксплуатацию с риском увеличения эксплуатационных расходов. Поэтому в западной практике популярны контракты жизненного цикла (Life Cycle Contracts).
Как уже было сказано ранее, проекты ГЧП характеризуются низкой доходной базой или ее полным отсутствием. В этой связи для реализации подобного рода проектов необходима государственная поддержка. Существует несколько основных видов государственной поддержки, которые можно разделить на прямые денежные вливания, льготы по уплате налогов и сборов, а также гарантии. По этапам реализации проекта поддержка также дифференцируется (на этапе строительства и на этапе эксплуатации).
В связи с тем, что ставка дисконтирования (стоимость привлечения средств) у публичного партнера ниже, чем у частного инвестора, публичному партнеру выгоднее оказывать ее в более ранние сроки. (Рубль поддержки в реальных ценах без учета инфляции в первые периоды строительства может оказаться ценнее для частного партнера, чем 10 рублей в период эксплуатации).
Поэтому очень популярен такой вид поддержки как капитальный грант (софинансирование создания объекта на этапе строительства). Предоставление гарантий также может значительно снизить стоимость привлекаемого частным инвестором финансирования.
На этапе эксплуатации обычно используются такие механизмы поддержки, как льготы по уплате налогов и сборов, а также различные механизмы по повышению и гарантированию доходной базы проекта, которые тесно связаны с механизмом оплаты.
Известны следующие механизмы оплаты:
- Direct toll (прямой сбор оплаты)
- Shadow toll (скрытая оплата - оплата публичной стороной на основании использования объекта)
- Availability payment (плата за доступность).
Очень часто прямой сбор оплаты сочетается с механизмом гарантированного дохода (поскольку частный сектор неохотно берет на себя риск падения доходов), а также введением инвестиционного тарифа (т.е. увеличение доходной базы осуществляется за счет пользователей объекта).
Плата за доступность стала применяться с введением поправок в закон о концессионных соглашениях (115-ФЗ) в виде платы концедента по концессионному соглашению.
Скрытая оплата обычно используется в социальных проектах, где публичная сторона платит частной по результатам оказания социальных услуг.
Правовая база проектов ГЧП в Российской Федерации
Ниже представлены основные виды государственно-частного партнерства, используемые в Российской Федерации.
Соглашение о государственно-частном партнерстве
Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» разрабатывался Министерством экономического развития Российской Федерации и направлен в первую очередь на поддержку проектов частно-государственного партнерства (хотя допускает создание объектов государственной собственности). По указанной причине указанные соглашения практически не используются при реализации проектов ГЧП, для которых необходимо предоставление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в случае, если публичным партнером выступает ГРБС.
Концессионные соглашения
Наиболее приемлемая форма реализации проектов государственно-частного партнерства, поскольку с внесением отдельных положений в Бюджетный кодекс в отношении определения отдельного порядка доведения бюджетных инвестиций в соответствии с концессионным соглашением (ч.5 ст. 79 БК РФ), а также возможностью принятия концедентом расходов за пределами лимитов бюджетных обязательств (Постановление Правительства РФ от 17 октября 2017 г. № 1261) указанная форма максимально востребована рынком ГЧП.
Также популярности концессионных соглашений способствует возможность предоставления всех вышеописанных механизмов государственной поддержки (софинансирование части расходов на этапе строительства и эксплуатации (капитальный грант, плата концедента по концессионному соглашению), предоставление гарантий, в том числе МГД).
Контракты жизненного цикла
Указанная форма государственно-частного партнерства закреплена в ч.16 ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также в постановлении Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 №1087, определяющим случаи, при которых заключают подобные соглашения.
КЖЦ предполагает привлечение инвестора на весь жизненный цикл проекта, что стимулирует его на создание качественного объекта, и представляет собой соглашение на комплекс работ от проектирования объекта до его ввода в эксплуатацию и последующего обслуживания, включая утилизацию. В законодательстве оговорены случаи, когда разрешается подписать такой договор – это работы по проектированию и строительству автодорог и их участков; инфраструктуры морских и речных портов; аэродромов; объектов коммунального хозяйства; инфраструктуры городского транспорта, метрополитена; инфраструктуры железнодорожного транспорта; уникальных объектов капитального строительства; объектов капстроительства для сферы здравоохранения (в т. ч. реконструкция); зданий и сооружений для различных нужд военнослужащих (в т. ч. реконструкция); зданий для социальных нужд (в т. ч. эксплуатация); зданий для сферы культуры; объектов культурного наследия (в т. ч. реставрация).
По правовой структуре КЖЦ – обычная сделка, которую совершают в общем порядке с учетом процедур и ограничений, согласно 44-ФЗ, но с определенными особенностями, которыми выступают: наличие условия о банковском сопровождении, если заключают контракт для федеральных нужд (п. 3 Постановления Правительства России № 963 от 20.09.2014). По критерию оценки заявок участников берут не цену контракта и последующие эксплуатацию и ремонт, а общий критерий — стоимость жизненного цикла (ч. 3 ст. 32 44-ФЗ).
Стоимость жизненного цикла формируется исходя из ч. 3 ст. 32 44-ФЗ, рекомендаций Минэкономразвития России (Приказ от 02.10.2013 №567) и национального стандарта ГОСТ Р 27.202-2012. В тех случаях, если сроки реализации выходят за пределы финансового года, существуют ограничения, указанные в ч.2 ст. 72 Бюджетного Кодекса РФ (оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств).
Тем самым, с учетом возможности заключения контрактов жизненного цикла в рамках Закона о концессионных соглашениях, который не имеет ограничений, присущих контрактной системе в рамках 44-ФЗ, указанный механизм не распространён в Российской Федерации.
Офсетные контракты
Указанная форма ГЧП закреплена статьей 111.4 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а также Постановлениями Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 №1166 (установлении особенностей планирования закупок и проведения конкурсов для определения поставщика) и от 22.12.2016 № 1441 (цена по производным контрактам с единственным поставщиком).
Офсетный контракт предусматривает обязательства заказчика по покупке товара по определенной цене при встречных инвестиционных обязательствах поставщика по созданию или модернизации и (или) освоению производства такого товара на территории субъекта Российской Федерации.
Для инвестора указанная схема интересна по причине гарантированного сбыта продукции, а также включения его в реестр единственных поставщиков товара, производство которого создается, что позволит государственным заказчикам без конкурса заключать контракты на поставку продукции.
Особенностями данного рода соглашения является то, что объем инвестиций частного инвестора не может быть менее 1 млрд руб., срок реализации контракта не может быть больше 10 лет, производимый и поставляемый товар должен являться товаром российского происхождения, инвестором может быть только российское юридическое лицо.
Указанная схема не применима для проекта по причине, что заказчиком может выступить только субъект Российской Федерации.
Соглашения о защите и поощрении капиталовложений
СЗПК относительно новый механизм ГЧП и ЧГП, с помощью которого государство оказывает государственную поддержку в виде возврата части инвестиций инвестора, а также гарантирует неизменность налоговых и неналоговых условий, закрепленных в соглашении.
Соглашение о защите и поощрении капиталовложений заключается по результатам частной или публичной проектной инициативы.
Компания, заключившая СЗПК, защищена стабилизационной оговоркой сроком до 20 лет, страхующей от ухудшения условий со стороны публичной стороны, заключившей соглашение, которые могут негативно отразиться на реализации проекта в качестве срыва сроков строительства или увеличения объема вложений, вызванных ростом налоговой нагрузки, появления новых законодательных требований и запретов сравнительно с теми, которые действовали на момент заключения соглашения.
Также для крупных транспортных проектов с объемом капитальных вложений не менее 300 млрд руб. предусматривается обязанность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не ухудшать финансовые показатели проекта, в том числе при реализации другого инвестиционного проекта, в случае если создаваемая транспортная инфраструктура переходит в государственную собственность.
СЗПК предусматривает возмещение затрат и (или) налоговый вычет в отношении понесенных инвестора на строительство обеспечивающей (до 50%) или сопутствующей (до 100%) инфраструктуры, однако возмещение не может превышать размер ранее уплаченных компанией налогов.
Государственная поддержка может выделяться на возмещение следующих затрат инвестора:
1) на создание обеспечивающей и сопутствующей инфраструктур
2) на уплату процентов по кредитам и займам, купонного дохода по облигационным займам, привлеченным для создания обеспечивающей и сопутствующей инфраструктур
3) на уплату процентов по кредитам и займам, купонного дохода по облигационным займам в части создания недвижимого имущества и (или) в части создания результатов интеллектуальной деятельности
4) на научные исследования и (или) опытно-конструкторские разработки
5) на демонтаж объектов, расположенных на территориях военных городков
Если инвестиционный проект предусматривает создание транспортной, энергетической, коммунальной, социальной или цифровой инфраструктуры в качестве основного объекта инвестиционного проекта, то возмещаются следующие затраты:
1) затраты, предусмотренные пунктами 3 - 5
2) затраты, предусмотренные пунктами 1 и 2, в отношении объектов инфраструктуры, которые не относятся к основному объекту инвестиционного проекта и которые для целей возмещения затрат, предусмотренных пунктами 1 и 2 считаются объектами обеспечивающей и (или) сопутствующей инфраструктур.
Положительным фактором является возможность заключения СЗПК в рамках реализуемого концессионного соглашения.
В целом, с учетом дублирования механизмов государственной поддержки СЗПК с концессионными соглашениями и невозможности возмещения затрат по основному объекту проекта применение указанного инструмента не целесообразно.
Вклад в уставной капитал юридических лиц
Формат корпоративного партнерства имеет на сегодняшний день широкое применение в проектах по развитию аэропортового хозяйства, сфере здравоохранения, а также строительства инфраструктуры транспортно-пересадочных узлов (ТПУ). Недостатки данной формы связаны с наличием ограничений в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ (в части условий участия публичной стороны в таких обществах).
Опыт федеральных проектов ГЧП
На федеральном уровне реализация железнодорожных проектов активно велась с введением такого инструмента государственной поддержки как Инвестиционный фонд Российской Федерации, в соответствии с идеологией которого средства Инвестиционного фонда направлялись на развитие инфраструктуры с целью стимулирования бизнеса частных инвесторов. Для подобных проектов доходность инфраструктуры не являлась обязательной, приоритетом являлась общая эффективность проекта, а также наличие положительной бюджетной и экономической эффективностей. Исключением из указанного правила являлись концессионные проекты, в которых наряду с бюджетными средствами частные инвестиции привлекались для строительства инфраструктуры, принадлежащей концеденту.
С ликвидацией указанного инструмента государственной поддержки на федеральном уровне реализация железнодорожных проектов стала сдерживаться несовершенной правовой базой, не позволяющей устанавливать инвестиционные тарифы на создаваемых магистралях, а также имеющийся эффект «перелома тарифа» для сети дорог РЖД, в соответствии с которым сокращение расстояния перевозок, в том числе и по сети РЖД, вследствие специфики Прейскуранта №10-01 приводит к увеличению удельных доходов РЖД, что экономически не позволяет установить инвестиционный тариф на создаваемых железных дорогах.
Указанные проблемы так и не были до конца решены в заключенных пилотных концессионных соглашениях (в первую очередь СШХ), к которым добавилось явная недостаточность уровня капитального гранта (по проекту Кызыл – Курагино капитальный грант полностью отсутствовал).
В свою очередь, отсутствие указанных ограничений, а также высокий уровень капитального гранта, дали бурный старт развитию платных автодорог. С целью их эффективной реализации была создана Государственной компании «Российские автомобильные дороги» (далее – ГК Автодор), которая осуществляет свою деятельность в соответствии с федеральным законом от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Опыт реализации первых пилотных проектов ГК Автодор показал, что частные инвесторы и их заемщики не готовы брать на себя риск спроса и требуют повышенной компенсации в случае передачи указанного риска им (IRR частного инвестора по первым проектам с прямым сбором платы составил 20 – 25%). Также, инвесторы были не согласны с принятыми проектными решениями разработанной Государственной компанией проектной документации, что привело к необходимости перепроектирования и повторного прохождения Главгосэкспертизы и, соответственно, временным задержкам. Кроме того, с целью более раннего запуска проектов, Правительством Российской Федерации было принято решение о проведении конкурса до момента завершения выкупа земель и подготовки территории строительства. Однако указанное решение привело к неспособности ГК Автодор выполнить взятые на себя обязательства по предоставлению необходимых земельных участков частному инвестору и потребовало дополнительных мер от концедента по компенсации частным инвесторам их убытков (предоставление гарантии трафика на определенный период и продление срока концессии).
В связи с изложенным, Государственной компанией при реализации последующих проектов принято:
· отказаться от механизмов оплаты, предусматривающих прямой сбор оплаты, в пользу введения платы за доступность (риск спроса остается за концедентом);
· Сбор платы за проезд вынести за рамки ответственности концессионера;
· Осуществлять выкуп земель и подготовку территории строительства до момента объявления конкурса;
· Разработать и апробировать схему реализации контрактов жизненного цикла, в которой разработку проектной документации осуществляет частный инвестор.
Введение указанных мер позволило увеличить интерес к проектам Государственной компании со стороны частных инвесторов. Если в первых концессионных конкурсах участвовало только два претендента, то в последующих их число достигало до 5 участников и снизило требуемый IRR инвесторов до 15%.
Уровень капитального гранта даже для самых высокодоходных проектов ГК Автодор составил 50-75%, для участков дорог с низким трафиком пришлось применять Долгосрочные Инвестиционные Соглашения с уровнем государственного финансирования до 95%, которые по сути являются договорами подряда с рассрочкой платежа и гарантийными обязательствами инвестора.
Предлагаемые условия концессионного соглашения
Реализацию проекта по строительству новой железнодорожной линии Якутск (Нижний Бестях) – Магадан предполагается осуществить на основании договорной схемы, предполагающей заключение концессионного соглашения (далее – Соглашение) в соответствии с федеральным законом от 21.07.2005 №115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее – Закон №115-ФЗ, Закон о концессионных соглашениях) без проведения конкурсных процедур[1] со специальной проектной компанией (далее также – СПК, концессионер). Интересы концедента (Российской Федерации) при заключении и исполнении Соглашения должно представлять Федеральное агентство железнодорожного транспорта (далее – Росжелдор, концедент).
Заключение Соглашения предлагается осуществить без проведения конкурсных процедур, предусмотренных Законом №115-ФЗ, в порядке, предусмотренном данным федеральным законом для так называемой «частной концессионной инициативы», в рамках которой заключение Соглашения осуществляется на основании обращения заинтересованного лица к уполномоченному государственному органу (с приложением проекта концессионного соглашения, включающего все существенные условия концессионного соглашения).
Порядок и условия участия в реализации проекта предполагается осуществить в рамках корпоративного соглашения (соглашения об осуществлении прав и обязанностей участников) СПК (далее также – Корпоративное Соглашение).
Основным источником возврата инвестиций концессионера является специальный инвестиционный тариф, подлежащий применению к грузоперевозкам по Магистрали на эксплуатационной стадии реализации Соглашения. Данный тариф подлежит применению ко всем перевозкам по Магистрали.
В целях обеспечения экономического баланса концессии (Проекта), предполагается предоставление гарантий доходности Проекта и распределения сверхдохода, полученного в ходе эксплуатации Магистрали (если применимо), в Соглашении:
- предусматривается концессионная плата, размер которой варьируется (определяется исходя из доходной части Проекта в соответствующий период исполнения концессионного соглашения);
- предусматриваются обязательства концедента по обеспечению гарантии минимального дохода концессионера, в рамках которого концедент несет обязательства по покрытию (в пределах и на условиях, предусмотренных Соглашением), затрат на эксплуатацию Магистрали, а также на возврат инвестиций, привлеченных концессионером (включая «старший» долг и инвестиции участников).
Данная схема позволяет (обеспечивает) принципиальную возможность привлечения внебюджетного финансирования для реализации Проекта, при этом состав и порядок привлечения таких инвестиций может быть согласован с ключевыми инвесторами Проекта (стратегическим инвестором) в ходе переговоров по условиям концессионного соглашения (в рамках процедуры частной концессионной инициативы). Привлечение внебюджетного финансирования для реализации Проекта может быть осуществлено как на основании корпоративных механизмов (увеличение уставного капитала, внесение имущественных вкладов участниками/акционерами СПК – при этом особенности данных процедур будут установлены в соответствии с особенностями правового регулирования избранной для СПК организационно-правовой формы), так и на основании соответствующих соглашений (кредитный договор, предоставление акционерных займов, и т.д.).
С учетом опыта ГК Автодор проектирование предлагается осуществить за счет средств инвестора, при этом с целью его стимулирования по разработке качественной проектной документации с достоверной сметной стоимостью, концессионное соглашение предлагается разбить на два этапа:
- 1 этап: разработка проектной документации
- 2 этап: строительство и эксплуатация магистрали
По результатам 1 этапа в случае значительного увеличения сметной стоимости строительства концессионер получит лишь оговоренную сумму (которая не покроет всех его затрат на проектирование) за разработанную проектную документацию при обязательстве передать ее концеденту, что будет стимулировать его ответственно отнестись к подготовке предложения в рамках ЧКИ.
Также представляется необходимым в силу того, что магистраль по сути является транзитной, определить ответственным за сбор провозной платы ОАО «РЖД», что позволит избежать проблем с переломом тарифа и необходимостью приемо-передаточных работ на стыке инфраструктур. ОАО «РЖД» в свою очередь привлечет АО «АК «ЖДЯ» для осуществления перевозок по магистрали. Приобретение локомотивов целесообразно осуществить на баланс ЖДЯ за счет средств акционеров и привлеченных заемных средств.
Также для снижения убытков ОАО «РЖД» по перевозкам грузов по линии Беркакит - Томмот – Нижний Бестях предлагается выделить пилотный участок до угольных месторождений в районе с. Хандыги с ускоренными сроками проектирования и строительства.
Предварительные расчеты финансовой эффективности проекта показывают принципиальную возможность реализации предлагаемой схемы реализации проекта с уровнем капитального гранта до 75%.
Организационно-правовая схема реализации проекта
.png)